Statut juridique d’un établissement public au Maroc : règles, transformations et conséquences pratiques

Pourquoi le statut juridique des établissements publics marocains redevient-il un sujet brûlant ?

Le cas de l’Agence nationale des ports : une transformation qui pose question

Les débats entourant l’évolution institutionnelle de l’Agence nationale des ports, couramment appelée ANP, ont remis sur le devant de la scène une question que beaucoup croyaient réservée aux spécialistes : que change, concrètement, la transformation du statut juridique d’un organisme public marocain ?

La réponse intéresse évidemment les juristes de l’administration. Mais pas seulement. Les agents veulent savoir si leur statut, leur ancienneté ou leur retraite seront maintenus. Les fournisseurs s’interrogent sur la continuité des marchés en cours. Les banques cherchent à identifier le débiteur qui reprendra les engagements financiers. Quant aux usagers, ils veulent savoir si les décisions prises avant la transformation resteront valables et devant quel tribunal ils pourront les contester.

Le droit marocain des établissements publics reste pourtant dispersé. Il faut consulter la Constitution, la loi créant chaque organisme, la législation sur le contrôle financier, les textes relatifs aux marchés publics, le Code des juridictions financières et la jurisprudence administrative. Il n’existe pas de « code des établissements publics » réunissant l’ensemble de ces règles.

Une précision s’impose dès le départ. Contrairement à une affirmation fréquente, ce n’est pas l’article 49 de la Constitution de 2011 qui définit le domaine de la loi en matière de création d’établissements publics. La disposition directement pertinente est l’article 71. L’article 49 concerne, lui, les matières délibérées en Conseil des ministres, notamment les orientations stratégiques de la politique de l’État, les lois-cadres et certaines nominations dans les établissements publics stratégiques.

Article 71 de la Constitution : relèvent du domaine de la loi, notamment, « la création des établissements publics et de toute autre personne morale de droit public ».

Cette rectification n’est pas académique. Elle permet de comprendre pourquoi une transformation aussi structurante que celle envisagée pour l’ANP ne peut pas reposer sur un communiqué, une résolution interne ou une simple décision ministérielle. Elle exige une base législative suffisamment précise.

1. Établissement public au Maroc : définition et fondements juridiques

1.1 Une définition générale absente du droit positif

Il n’existe pas, en droit marocain positif, une définition générale et codifiée de l’établissement public qui s’appliquerait mécaniquement à tous les organismes. Chaque établissement est d’abord régi par son texte constitutif. C’est ce texte qui fixe sa dénomination, ses missions, ses organes, ses ressources et, souvent, les principales règles applicables à son personnel.

La doctrine marocaine, notamment les travaux consacrés au droit administratif par le professeur Mohamed Jalal Essaid, ainsi que les études publiées dans la Revue marocaine d’administration locale et de développement, a dégagé plusieurs critères d’identification. Les juridictions administratives s’en servent également lorsqu’une qualification est contestée.

Un établissement public marocain présente généralement trois caractéristiques. Il dispose d’abord d’une personnalité morale distincte de celle de l’État. Il assume ensuite une mission de service public ou d’intérêt général. Enfin, son existence repose sur un texte législatif, conformément à l’article 71 de la Constitution, sous réserve des organismes anciens créés sous des cadres constitutionnels antérieurs.

La personnalité morale signifie que l’établissement possède un patrimoine, conclut des contrats, recrute du personnel et agit en justice en son propre nom. Une université publique n’est donc pas juridiquement confondue avec le ministère chargé de l’Enseignement supérieur. De même, l’ONCF n’est pas une simple direction du ministère du Transport.

1.2 Critère organique et critère fonctionnel

Le critère organique tient à la nature publique de la personne, à son mode de création et aux pouvoirs de contrôle exercés par l’État. Le critère fonctionnel s’attache à son activité : enseignement supérieur, transport ferroviaire, gestion portuaire, eau, électricité, santé ou promotion économique.

Attention toutefois : le Maroc ne possède pas de « Conseil d’État » au sens français. Le contrôle juridictionnel appartient aux tribunaux administratifs, aux cours d’appel administratives et à la Cour de cassation, notamment sa chambre administrative. Parler d’un « Conseil d’État marocain » serait juridiquement inexact.

Les juridictions ne s’arrêtent d’ailleurs pas toujours à l’étiquette donnée par un texte ou par l’organisme lui-même. Elles examinent la mission exercée, les prérogatives détenues, la nature de la décision contestée et les conditions de fonctionnement. Cette analyse est déterminante pour savoir si le litige relève du juge administratif, civil ou commercial.

1.3 Une personne publique différente des collectivités territoriales

L’établissement public ne doit pas être confondu avec une région, une préfecture, une province ou une commune. Les collectivités territoriales disposent d’une compétence générale sur un territoire et sont administrées par des conseils élus. L’établissement public applique au contraire le principe de spécialité : il ne peut agir que dans le champ des missions qui lui ont été légalement confiées.

En clair, une agence de bassin hydraulique ne peut pas se lancer librement dans une activité touristique sans rapport avec son objet. Un acte adopté hors de son domaine de compétence peut être annulé pour excès de pouvoir.

2. Différence entre établissement public et entreprise publique au Maroc

2.1 Deux catégories réunies sous le sigle EEP, mais juridiquement distinctes

Le langage administratif utilise souvent l’expression établissements et entreprises publics, abrégée en EEP. Ce regroupement est utile pour les politiques publiques et le suivi financier. Il ne doit pourtant pas masquer une différence juridique fondamentale.

L’établissement public est une personne morale de droit public. L’entreprise publique constituée sous forme de société est une personne morale de droit privé, même lorsque l’État détient la totalité de son capital. Une société anonyme publique demeure, en principe, soumise à la loi n° 17-95 relative aux sociétés anonymes. Les autres formes sociétaires relèvent notamment de la loi n° 5-96.

Cette distinction commande le droit applicable aux contrats, au personnel, aux biens et au contentieux. Elle ne dépend pas seulement de la recherche d’un bénéfice. Un établissement public industriel et commercial peut facturer ses services et exercer une activité économique tout en restant une personne publique.

2.2 Les EPIC : une zone de droit mixte

Les établissements publics à caractère industriel et commercial, ou EPIC, illustrent cette complexité. L’ONCF et l’ONEE exercent des activités économiques, concluent de nombreux contrats avec des opérateurs privés et disposent de personnels régis par des textes particuliers. Leur personnalité demeure néanmoins publique tant qu’une loi ne les transforme pas en société.

Dans la pratique judiciaire, la qualification du litige compte davantage que le seul nom de l’établissement. Une décision réglementaire, une mesure liée à une prérogative de puissance publique ou un contrat administratif relève normalement du juge administratif. Un contrat commercial ordinaire ou un litige individuel concernant un salarié de droit privé peut relever du tribunal de commerce ou du tribunal de première instance.

On voit encore des agents saisir le tribunal administratif pour contester une rupture qu’ils qualifient spontanément de « révocation ». Le juge constate ensuite que l’intéressé a été recruté par contrat soumis au Code du travail. Des mois sont alors perdus sur une exception d’incompétence. Avant toute action, il faut lire le contrat, la décision de recrutement, le statut du personnel et le texte constitutif de l’organisme.

2.3 Comparaison pratique

La loi-cadre n° 50-21 relative à la réforme des établissements et entreprises publics, promulguée par le dahir n° 1-21-108 du 27 mai 2021, organise une stratégie commune de réforme. Elle n’efface pas cette dualité. Regrouper les deux catégories sous le terme EEP ne transforme pas un établissement public en société commerciale.

3. Le régime juridique d’un établissement public marocain

3.1 Personnalité morale, patrimoine et responsabilité autonome

La personnalité morale de l’établissement public marocain lui permet de posséder des biens, d’encaisser des recettes, de supporter des dettes et d’ester en justice. Cette capacité résulte principalement de sa loi de création et non d’un prétendu article général du Code des obligations et contrats qui définirait uniformément les établissements publics.

La distinction patrimoniale produit une conséquence procédurale directe : lorsqu’un dommage est imputable à l’établissement, c’est normalement celui-ci qui doit être mis en cause, représenté par son directeur général ou par l’organe désigné dans son texte constitutif. Assigner uniquement le ministère de tutelle peut entraîner l’irrecevabilité ou retarder sérieusement la procédure.

Le patrimoine peut comprendre des biens relevant du domaine privé et des dépendances du domaine public affectées au service. Ces dernières bénéficient d’une protection renforcée, notamment le principe d’insaisissabilité et l’interdiction d’une cession incompatible avec leur affectation.

3.2 Une autonomie financière réelle, mais encadrée

L’autonomie d’un établissement public au Maroc ne signifie pas indépendance. L’établissement prépare son budget, perçoit éventuellement des redevances et engage ses dépenses. Mais ses choix sont encadrés par sa loi de création, les règles de contrôle financier et les décisions de ses organes de gouvernance.

Ses ressources peuvent provenir de dotations de l’État, de taxes affectées, de redevances, de produits d’exploitation, d’emprunts autorisés ou de dons. Le régime exact varie fortement d’un organisme à l’autre. La loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances régit d’abord les finances de l’État ; elle influence le financement des EEP sans rendre automatiquement chaque règle budgétaire étatique applicable à tous.

De même, le décret royal n° 330-66 du 21 avril 1967 portant règlement général de comptabilité publique doit être articulé avec les textes propres à l’établissement et la législation sur son contrôle financier. Une transposition mécanique serait trompeuse.

3.3 Trois catégories de personnel peuvent coexister

Le personnel constitue souvent le point le plus sensible d’un changement de statut. Un même établissement peut accueillir des fonctionnaires détachés, des agents soumis à un statut particulier et des salariés recrutés par contrat de droit privé.

Le fonctionnaire détaché conserve un lien avec son corps d’origine selon le dahir n° 1-58-008 du 24 février 1958 portant Statut général de la fonction publique. L’agent statutaire dépend du statut propre à l’établissement. Le salarié contractuel relève en principe de la loi n° 65-99 formant Code du travail, sous réserve des clauses et textes particuliers.

Cette qualification détermine la procédure disciplinaire, les droits à pension, l’affiliation à la CNSS ou à un régime de retraite public, le régime des indemnités et le juge compétent. Pour un contentieux du personnel des établissements publics, l’analyse doit donc commencer par le document de recrutement, et non par le titre professionnel de l’agent.

Dans l’hypothèse d’une transformation de l’ANP, la loi devrait régler expressément la reprise du personnel, l’ancienneté, les droits acquis, les caisses de retraite et la représentation collective. Une formule générale indiquant que « les agents sont transférés » ne suffit pas toujours à prévenir les litiges.

3.4 Actes administratifs et contrats

Un établissement public peut prendre des actes administratifs unilatéraux : autorisations, sanctions, décisions tarifaires réglementaires, nominations ou refus. Ces actes peuvent être contestés par un recours pour excès de pouvoir.

Il conclut également des contrats. Certains sont administratifs en raison de leur objet, de clauses exorbitantes ou de leur lien direct avec le service public. D’autres restent des contrats de droit privé. Le décret n° 2-22-431 du 8 mars 2023 relatif aux marchés publics, publié après son adoption en Conseil de gouvernement du 2 décembre 2022, constitue aujourd’hui une référence centrale de la commande publique. Son champ et les règlements propres à certains EEP doivent cependant être vérifiés contrat par contrat.

Les entreprises évincées d’une procédure gagneront à solliciter rapidement un conseil sur les recours en matière de marchés publics d’établissements publics. Une contestation introduite après la signature ou le commencement d’exécution ne présente plus les mêmes leviers pratiques.

4. La tutelle administrative sur les établissements publics marocains

4.1 La tutelle n’est pas un pouvoir hiérarchique

Un ministre peut donner des instructions à ses services placés sous son autorité hiérarchique. Il ne dispose pas automatiquement du même pouvoir sur un établissement public doté de la personnalité morale. La tutelle administrative n’existe que dans les limites prévues par un texte.

Cette tutelle vise à concilier deux exigences : laisser à l’établissement une autonomie de gestion et garantir le respect des politiques publiques. Elle ne permet pas au ministre de réécrire librement chaque décision du directeur général.

4.2 Approbation, annulation et substitution

La tutelle d’approbation subordonne l’entrée en vigueur de certains actes à un accord préalable. Sont fréquemment concernés le budget, l’organigramme, le statut du personnel, les emprunts, les prises de participation ou certaines opérations immobilières.

La tutelle d’annulation autorise l’autorité compétente à faire disparaître un acte irrégulier lorsque le texte le prévoit. La substitution lui permet d’agir à la place d’un organe défaillant, généralement après mise en demeure et dans des hypothèses limitées.

Il faut se méfier des affirmations générales sur l’approbation tacite. Le silence de la tutelle ne vaut approbation que si un texte applicable le prévoit. En l’absence d’une telle disposition, un gestionnaire ne devrait pas engager une dépense sensible en supposant que l’absence de réponse équivaut à un feu vert.

4.3 Tutelle technique et contrôle financier

La pratique marocaine connaît une double intervention. Le ministère sectoriel assure la tutelle technique, tandis que le ministère de l’Économie et des Finances intervient sur les équilibres budgétaires, l’endettement, les investissements et le contrôle financier.

La loi-cadre n° 50-21 cherche à faire évoluer ce système vers un pilotage plus stratégique, notamment au moyen de contrats-programmes, d’objectifs mesurables et d’une responsabilité accrue des organes de gouvernance. Sur le terrain, la transition reste inégale. Certains établissements continuent à subir un contrôle très procédural, sans disposer pour autant d’indicateurs de performance réellement stabilisés.

5. Comment créer ou transformer un établissement public au Maroc ?

5.1 Une création relevant du domaine de la loi

L’article 71 de la Constitution réserve à la loi la création des établissements publics et des autres personnes morales de droit public. En pratique, le texte prend généralement la forme d’une loi promulguée par dahir après son adoption parlementaire. L’expression « création d’un établissement public par dahir » est courante, mais elle doit être comprise correctement : le dahir promulgue la loi votée ; il ne remplace pas la procédure législative ordinaire.

L’article 49 intervient lorsque le projet relève des matières soumises au Conseil des ministres, par exemple s’il s’agit d’une loi-cadre ou d’une orientation stratégique de la politique de l’État. Tous les projets créant un établissement public ne passent donc pas automatiquement par le Conseil des ministres pour le seul motif qu’ils concernent un EP.

5.2 Ce que doit prévoir la loi de création

Un texte bien rédigé fixe au minimum la dénomination, le siège, l’objet, les missions, les organes d’administration et de direction, les ressources, les règles de contrôle et les conditions d’entrée en vigueur. Il doit aussi anticiper le régime du personnel, même si un statut particulier doit être adopté ultérieurement.

Lorsqu’il s’agit d’une transformation, les dispositions transitoires deviennent décisives. Elles doivent identifier le sort des actifs, dettes, autorisations, contrats, marchés, procédures judiciaires, archives et agents. Elles doivent aussi préciser si le nouvel organisme est substitué de plein droit à l’ancien.

Une transformation institutionnelle réussie ne consiste pas seulement à changer un nom ou un logo. Elle exige une continuité juridique explicite entre l’ancienne entité et la nouvelle.

Pour l’ANP, ce point est central. Les concessions, autorisations portuaires, créances, marchés de travaux et procédures pendantes ne peuvent rester dans une zone grise. Tant que le texte définitif n’est pas promulgué et publié, il faut distinguer les annonces de réforme du droit effectivement en vigueur.

5.3 Du ministère porteur au Bulletin officiel

Le ministère porteur prépare un avant-projet accompagné d’études juridiques, financières et organisationnelles. Le Secrétariat général du gouvernement contrôle la qualité juridique du texte et coordonne les consultations. Le projet est soumis au Conseil de gouvernement puis, lorsque la Constitution l’exige, au Conseil des ministres.

Il est ensuite examiné par la Chambre des représentants et la Chambre des conseillers. Après son adoption, il est promulgué par dahir et publié au Bulletin officiel. Des décrets, arrêtés, règlements intérieurs et statuts du personnel peuvent encore être nécessaires avant un fonctionnement complet.

En pratique, une création ou une transformation complexe peut prendre 18 à 36 mois, parfois davantage. Ce chiffre est une estimation de terrain, pas un délai légal. Les coûts comprennent les études, les audits patrimoniaux, les systèmes informatiques, le transfert du personnel, l’installation des organes et les éventuelles recapitalisations.

6. Le contrôle financier des établissements publics

6.1 Un dispositif fondé sur la loi n° 69-00

Le texte central est la loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’État sur les entreprises publiques et autres organismes, promulguée par le dahir n° 1-03-195 du 11 novembre 2003, telle qu’elle a été modifiée. Le régime varie selon la catégorie de l’organisme, son mode de gestion et le niveau de contrôle auquel il est soumis.

Le contrôle peut faire intervenir un contrôleur d’État, un trésorier payeur ou d’autres organes prévus par les textes. Certains engagements sont soumis à un visa préalable. D’autres font l’objet d’un contrôle d’accompagnement ou d’un contrôle a posteriori.

Tout gestionnaire d’EP connaît la situation : un marché urgent est prêt, le besoin opérationnel est réel, mais le visa est suspendu en raison d’une pièce manquante, d’une imputation contestée ou d’une divergence sur la procédure. La solution n’est pas de contourner le contrôle. Il faut documenter l’urgence, utiliser les procédures prévues par les textes et obtenir une position écrite de l’autorité compétente.

6.2 Le rôle de la Cour des comptes

La Cour des comptes intervient sur le fondement de la Constitution et de la loi n° 62-99 formant Code des juridictions financières. Elle apprécie la régularité des opérations, la qualité de la gestion et l’emploi des fonds publics. Elle peut également exercer des compétences en matière de discipline budgétaire et financière.

Les rapports de la Cour montrent que les difficultés ne se limitent pas à la fraude. Les irrégularités concernent souvent une planification insuffisante, des marchés mal préparés, des retards dans l’exécution, des créances non recouvrées ou une gouvernance défaillante. Les responsables d’établissements publics peuvent engager leur responsabilité personnelle lorsque les conditions légales sont réunies.

6.3 Contrôle parlementaire et transparence

Le rapport annuel sur les EEP, préparé par le ministère de l’Économie et des Finances et accompagnant les documents budgétaires, permet de suivre les transferts de l’État, les investissements, l’endettement et les performances du portefeuille public. C’est un document précieux pour les parlementaires, les journalistes économiques et les partenaires contractuels.

7. Responsabilité et contentieux des établissements publics marocains

7.1 Faute de service et faute personnelle

La responsabilité des personnes publiques trouve notamment son fondement dans les articles 79 et 80 du Dahir formant Code des obligations et contrats. Il n’est pas nécessaire d’invoquer un hypothétique dahir autonome de 1953 sur la responsabilité civile de l’État.

Article 79 du DOC : « L’État et les municipalités sont responsables des dommages causés directement par le fonctionnement de leurs administrations et par les fautes de service de leurs agents. »

Article 80 du DOC : les agents de l’État et des municipalités sont personnellement responsables des dommages causés par leur dol ou par des fautes lourdes dans l’exercice de leurs fonctions, l’État ne pouvant être poursuivi qu’en cas d’insolvabilité des agents.

Pour les établissements publics, la jurisprudence administrative transpose ces principes en tenant compte de leur personnalité propre. La faute de service engage normalement l’établissement. La faute personnelle détachable peut engager l’agent. Les deux qualifications peuvent parfois se combiner.

7.2 Quel tribunal est compétent ?

L’article 8 de la loi n° 41-90 instituant des tribunaux administratifs attribue à ces juridictions les recours en annulation pour excès de pouvoir, les litiges relatifs aux contrats administratifs et les actions en réparation des dommages causés par les actes ou activités des personnes publiques, sous les réserves prévues par la loi.

Pour un établissement public administratif, le tribunal administratif est généralement compétent. Pour un EPIC, il faut qualifier précisément l’acte et la relation. Une facture issue d’une opération commerciale ordinaire n’est pas traitée comme une sanction administrative. Un conflit avec un salarié contractuel ne suit pas nécessairement le régime d’un fonctionnaire.

Le tribunal de commerce peut être compétent lorsque le litige entre dans le champ de l’article 5 de la loi n° 53-95 instituant des juridictions de commerce. À défaut de caractère commercial ou administratif, le tribunal de première instance peut retrouver compétence. Voilà pourquoi la question du juge doit être réglée avant le dépôt de la requête.

7.3 Contester un acte administratif

Le recours pour excès de pouvoir doit, en principe, être introduit dans un délai de 60 jours à compter de la publication ou de la notification de la décision, conformément à l’article 23 de la loi n° 41-90. Un recours administratif préalable peut avoir un effet sur le délai dans les conditions prévues par ce texte.

La requête doit identifier la décision, exposer les faits et développer les moyens d’annulation : incompétence, vice de forme, violation de la loi, erreur de droit, détournement de pouvoir ou erreur manifeste d’appréciation selon le dossier. L’assistance d’un avocat est en principe requise devant la juridiction administrative, sous les exceptions légales.

Une personne concernée peut consulter un avocat pour contester un acte administratif d’un établissement public. À Rabat, où siègent de nombreux établissements nationaux, l’intervention d’un avocat spécialisé en droit administratif à Rabat permet aussi d’identifier rapidement le représentant légal à mettre en cause.

7.4 Assignation et représentation de l’établissement

L’établissement doit être attrait en justice en la personne de son représentant légal, souvent son directeur général. La dénomination exacte et l’adresse du siège doivent être vérifiées. Mettre en cause le ministre de tutelle à la place de l’établissement n’est pas une précaution supplémentaire : cela peut constituer une erreur de défendeur.

À Casablanca, cette difficulté apparaît régulièrement dans les contentieux impliquant des opérateurs publics exerçant des activités économiques. Un avocat en droit public à Casablanca devra souvent croiser droit administratif, droit commercial et droit social.

7.5 Exécuter un jugement contre un établissement public

Obtenir un jugement définitif ne signifie pas toujours obtenir immédiatement le paiement. Les biens du domaine public sont insaisissables. Les comptes et biens affectés à la continuité du service bénéficient également d’une protection particulière, dont l’étendue doit être appréciée au cas par cas.

Pour les biens du domaine privé, les tentatives de saisie se heurtent souvent à des contestations. Le créancier peut demander une astreinte lorsque les conditions sont réunies, adresser des démarches formelles à l’ordonnateur et à la tutelle, ou explorer une médiation administrative. Il faut néanmoins éviter de présenter l’astreinte comme une garantie automatique de paiement : son prononcé et sa liquidation dépendent du juge et des circonstances.

Les praticiens connaissent ces dossiers dans lesquels un fournisseur attend plusieurs années malgré une décision devenue définitive. La conservation de toutes les notifications, mises en demeure et démarches d’exécution devient alors essentielle.

Il n’existe pas davantage un délai général de prescription de deux ans applicable à toute action en responsabilité contre un établissement public. Le délai dépend du fondement de l’action, de la nature de la créance et des textes spéciaux. Affirmer le contraire exposerait le justiciable à une erreur grave.

8. Exemples d’établissements publics au Maroc

8.1 Universités, CHU et agences administratives

Les universités publiques sont organisées par la loi n° 01-00 portant organisation de l’enseignement supérieur. Elles disposent de la personnalité morale et de l’autonomie financière, sous réserve des contrôles prévus par les textes. Les centres hospitaliers universitaires possèdent également un régime particulier articulant service public de santé, enseignement et recherche.

Les agences de bassins hydrauliques constituent un autre exemple d’établissements chargés de missions administratives et techniques. Leurs pouvoirs de décision peuvent produire des actes administratifs contestables devant le juge administratif.

8.2 ONCF, ONEE et ANP

L’ONCF a été institué par le dahir n° 1-63-225 du 5 août 1963 portant création de l’Office national des chemins de fer. Il illustre le régime mixte d’un établissement public exploitant un service à forte dimension industrielle et commerciale.

L’ONEE, issu du regroupement de l’Office national de l’électricité et de l’Office national de l’eau potable, montre comment une fusion doit organiser la transmission universelle des droits, obligations, biens et personnels.

L’ANP a été créée par la loi n° 15-02 relative aux ports et portant création de l’Agence nationale des ports et de la Société d’exploitation des ports, promulguée par le dahir n° 1-05-146 du 23 novembre 2005. Toute évolution de son statut doit être lue à partir des textes définitivement adoptés et publiés au Bulletin officiel, non à partir des seules annonces institutionnelles.

8.3 AMDIE et organismes de promotion

L’Agence marocaine de développement des investissements et des exportations, créée par la loi n° 60-16, illustre une génération plus récente d’établissements publics. Sa mission de promotion économique l’amène à travailler avec des entreprises privées tout en restant soumise à son régime légal propre.

L’Office national marocain du tourisme présente lui aussi une activité de promotion économique qui peut sembler proche de celle d’une entreprise. Sa qualification juridique ne dépend pourtant pas de cette apparence, mais du texte qui l’institue et des règles qui lui sont applicables.

9. Loi-cadre n° 50-21 : une réforme encore en construction

9.1 Rationaliser le portefeuille public

La loi-cadre n° 50-21 fixe les grandes orientations de la réforme des EEP : clarification des missions, suppression des chevauchements, amélioration de la gouvernance, transformation de certains établissements en sociétés, regroupements et, lorsque cela se justifie, dissolution d’organismes devenus sans objet.

Elle favorise aussi le recours aux contrats-programmes et une meilleure évaluation de la performance. L’objectif est de passer d’une tutelle centrée sur les formalités à un pilotage fondé sur les résultats.

9.2 Le rôle de l’ANGSPE

La loi n° 82-20 a créé l’Agence nationale de gestion stratégique des participations de l’État et de suivi des performances des établissements et entreprises publics. L’ANGSPE a vocation à professionnaliser l’État actionnaire et à assurer le suivi stratégique des entités relevant de son périmètre.

Elle ne remplace pas tous les ministères de tutelle et ne devient pas l’autorité hiérarchique universelle des établissements publics. Son périmètre, ses instruments et son articulation avec le ministère des Finances doivent être examinés à partir des textes applicables à chaque organisme.

9.3 Une mise en œuvre forcément progressive

La réforme est ambitieuse, mais les transformations institutionnelles prennent du temps. Il faut évaluer les actifs, apurer les passifs, traiter les garanties de l’État, négocier le sort du personnel et adapter les systèmes comptables. Les résistances ne sont pas toujours corporatistes : certaines traduisent de vraies inquiétudes sur la continuité du service public.

En 2026, la bonne méthode reste la veille juridique. Chaque fusion, transformation ou dissolution doit être vérifiée dans le Bulletin officiel. Une annonce gouvernementale renseigne sur l’orientation politique ; seule la publication du texte permet de déterminer la date d’entrée en vigueur et les conséquences opposables aux tiers.

Conclusion : les réflexes à conserver

Le régime juridique d’un établissement public marocain repose sur sa personnalité morale, sa mission spécialisée, sa loi de création, son autonomie encadrée et la tutelle exercée par l’État. Mais aucun de ces éléments ne suffit isolément. Le statut du personnel, la nature du contrat ou le caractère administratif de la décision doivent être examinés séparément.

Un changement de statut peut modifier le juge compétent, le droit du travail applicable, les procédures de commande, la gouvernance et les conditions d’exécution des jugements. Il doit donc organiser expressément la continuité des contrats, des actifs, des dettes, des autorisations et des droits sociaux.

L’intervention d’un avocat spécialisé devient particulièrement utile pour engager un contentieux contre un EP, contester un marché public, défendre un agent, préparer une transformation institutionnelle ou sécuriser un partenariat public-privé. Pour les opérateurs économiques, un conseil juridique pour les partenariats avec les établissements publics peut éviter que la question de la compétence ou de la représentation légale ne surgisse après la naissance du litige.

Le droit des EEP marocains évolue rapidement. Ici, la vigilance n’est pas une formule. Il faut lire le texte constitutif, vérifier sa version en vigueur et suivre les publications du SGG, du ministère de l’Économie et des Finances et de la Cour des comptes.